La Educación se considera un derecho
y así queda recogido en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948): La Educación debe ser gratuita, al menos en
lo concerniente a la instrucción elemental y fundamental. La instrucción
elemental será obligatoria. Otros instrumentos internacionales han dejado
patente la intención adoptada por los diferentes países en cuanto a su
implantación y desarrollo mediante el compromiso de aplicar políticas que
garanticen este derecho fundamental. Como ejemplo, la UNESCO en su Convención relativa a la Lucha contra las
Discriminaciones en la Esfera de la Enseñanza (1960) señala: Los Estados Partes en la presente Convención
se comprometen, además, a formular, desarrollar y aplicación una política
nacional encaminada (…) en especial a (…) hacer obligatoria y gratuita la
enseñanza primaria.
En todos estos instrumentos, la idea
fundamental es la de una educación universal, gratuita y obligatoria pero, tal
y como comenta la profesora Katerina Tomasevski, que fue Relatora Especial de
Naciones Unidas sobre el Derecho a la Educación (1998-2004), hoy en día:
<<Cualquier encuesta sobre la
educación, como servicio público gratuito, mostraría que estamos haciéndolo
peor de lo que prometimos a los niños del mundo hace más de 80 años. La
educación gratuita y obligatoria estaba vinculada a la eliminación del trabajo
infantil, en 1921 por la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Los
argumentos eran entonces, y siguen siendo ahora, que el derecho a la educación,
cuando está garantizado, abre la puerta a otros derechos, mientras que su
negación impide disfrutar de todos los derechos humanos. >>
(Katerina Tomasevski, 1996, 27)[1]
¿En qué se basa esta profesora para
argumentar tal situación? Una pista puede estar en la tabla que recoge en su
artículo y que muestra a los países, por regiones, que no tienen educación
pública gratuita para todos:
|
África Sub-Sahariana |
Europa del Este y Asia Central |
Asia |
Oriente Medio y Norte de África |
América Latina |
|
Angola Benin Burkina Faso Camerún Chad Congo/Brazzaville Congo/Kinshasa Costa de Marfil Eritrea Etiopía Gabón Ghana Guinea Guinea Bissau Guinea Ecuatorial Malí Mauritania Mozambique Namibia Níger Rep. Centroafricana Senegal Togo Zimbabwe |
Albania Armenia Azerbaiján Belarús Bulgaria Croacia Georgia Kazajstán Kirguistán Macedonia Moldova Rumania Rusia Serbia Tayikistán Turkmenistán Ucrania Uzbekistán |
Bhután Birmania/Myanmar Camboya China Fiji Indonesia Laos Maldivas Nepal Pakistán Papúa Nueva Guin. Filipinas Singapur Vietnam
|
Djibouti Egipto Emiratos Árabes Unidos Irán Israel Jordania Líbano Qatar Siria Sudán Túnez Yemen |
Bolivia Colombia Ecuador El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Panamá Paraguay Perú República Dominicana Caribe Antigua y Barbuda Belice Granada Guyana Haití San Vicente Santa Lucia Suriname Trinidad y Tobago |
Y entonces, ¿qué es lo que está
pasando para que se reconozca el derecho pero no se desarrolle el mismo o se
mantengan titubeantes pasos hacia su garantía? Para responder a esta cuestión
atendemos al artículo de esta profesora.
A nivel global, careciendo en
educación de lo que se denomina “la comunidad internacional”, contamos con tres
elementos: Objetivo de Desarrollo Global (ODG), Educación Para Todos (EPT) y
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
El informe sobre los Objetivos de
Desarrollo del Mileno 2009 publicado por Naciones Unidas dice:
<< Se han registrado
importantes avances hacia el logro de la enseñanza primaria universal sin
embargo, más del 10% de niños en edad de cursar primaria todavía no asiste a la
escuela. En los países en desarrollo en su conjunto, el porcentaje de
matriculados en primaria se pasó de 83% en el año 2000 a 88% en el 2007.
Los principales avances se han registrado en
África subsahariana, donde la matrícula aumentó en 15 puntos porcentuales entre
2000 y 2007, y en Asia meridional, con un incremento de 11 puntos en ese mismo
período. >>
(Objetivos de desarrollo del Milenio –
Informe 2009)[2]
Aquí se habla de avances pero al
mismo tiempo se nos informa de una bolsa de exclusión de más del 10% de niñas y
niños que deberían estar recibiendo educación. Si además, mantenemos que la
educación es un derecho fundamental y reconocido, constatamos el incumplimiento
de un derecho humano para un gran grupo de ciudadanos del planeta que además
son extremadamente sensibles a los abusos.
No es de extrañar que la profesora
Tomasevski tenga una visión tan pesimista de los éxitos conseguidos, sobre todo
si se tiene cierta sensibilidad hacia la generalización de los derechos, su
reconocimiento y su exigencia en
cualquier rincón del planeta.
Uno de los agentes con mayor
influencia en el desarrollo de las políticas de educación es el Banco Mundial y
ésta se debe a que proporciona buena parte de su financiación. La cuestión es
saber cómo entiende la educación este agente y, según la autora, éste tiene una
visión modelada por la probabilidad de que la educación mejore la capacidad de
los gobiernos para pagar las deudas por el dinero que recibieron prestado. Este
razonamiento economicista ha llevado a definir el acceso a la educación como
“la oferta de este servicio a aquellos que no lo consumen actualmente”, con la
consiguiente idea de ampliar los servicios que se ofertan de manera privada
para ofrecer una mayor variedad a los consumidores.
Aquí ya surge la educación como producto
que se oferta en unas sociedades donde el neoliberalismo cabalga salvajemente
conquistando las ideologías de los países e instaurando su religión de libre
mercado, donde los ciudadanos pierden éste estatus para convertirse en
consumidores.
Dentro de esta lógica de libre
mercado, los gastos públicos pasan a ser tratados como las inversiones de una
empresa privada donde los resultados tienen que ser el mantenimiento del
capital inicial más el incremento que suponen los beneficios de sus
operaciones. Aquellos gastos públicos que, dentro de esta lógica, rompan la
regla de oro, no tienen cabida en las políticas de los Estados y deben ser
recortados o sustituidos por gestores privados más eficientes.
Los recortes presupuestarios y la
negación de derechos laborales en los servicios públicos hacen que éstos
pierdan poder ya que los consumidores (no ciudadanos en la lógica neoliberal)
eligen servicios de mejor calidad. La idea de negar las subvenciones a aquellos
que pueden adquirir servicios en el mercado libre, debido a la escasez de
recursos de financiación pública, se va extendiendo. En educación, esta visión
de la misma como producto ofertado dentro de un mercado libre, es contraria al
de la educación como derecho humano universal.
Dentro de estas lógicas
contrapuestas donde la neoliberal, castradora de derechos universales, parece la vencedora, se
podría entender que tanto los objetivos de la EPT y la ODM, no incluyan el
derecho a la educación tal y como se recoge en los instrumentos internacionales
de derechos humanos.
La idea de educación como derecho
garantiza un mínimo para todos los niños del mundo, en el caso que nos ocupa es
una educación primaria gratuita y obligatoria, además de universal. Su carácter
de derecho obliga a los gobiernos a garantizarla a todos los ciudadanos y es
aquí donde está el truco. Al no existir un compromiso global de financiación
para la educación de todos los niños del mundo, se evita el término derecho a
la educación y se utiliza el de acceso porque “no conlleva las obligaciones
gubernamentales correspondientes”.
Los derechos son, según Tomasevski,
actualmente más selectivos que universales, sólo para aquellos que nacen en los
países ricos industrializados y que adquieren estos derechos mediante la
ciudadanía, lo que se define como cobertura universal. Las estadísticas
educativas definen el acceso universal a la educación con una cobertura del
90%, sin utilizarse el derecho individual de cada niño como criterio, lo que
les obligaría al 100%. Estas estadísticas también revelan que en los países de
la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) o en la
Unión Europea se usan partidas presupuestarias generosas para la educación y
educación pública.
La división “países ricos y pobres” también se
ve en educación, los países de la OCDE, dan por hecho que la educación de niños
y jóvenes es una responsabilidad pública. La enseñanza primaria, y la
secundaria son gratuitas y obligatorias. En los países pobres el término
obligatorio se evita cuidadosamente, planteándose la educación como un objetivo
a largo plazo, lo que convierte un derecho en un objetivo del desarrollo
permitiendo una mayor laxitud.
Recordemos la filosofía educativa,
anteriormente expuesta, del Banco
Mundial que es protagonista en cuanto a la reducción de las deudas de los
países pobres ya que es uno de los principales acreedores. Si la pobreza es un
obstáculo para la universalización de la educación, el punto de partida sería
la gratuidad de la misma, ya que su coste excluye a los más pobres. Los
instrumentos internacionales de derechos humanos requieren que la educación
primaria sea gratuita, pero este requisito no impregna la estrategia educativa
del Banco Mundial y su política sobre la deuda y los préstamos.
La proclamación de la educación como
derecho humano universal, en 1948, pretendía ampliar el modelo según el cual
los padres educan a sus hijos y los gobiernos a sus ciudadanos, con una
educación para todos. El pago de la educación de los hijos de otras personas
está asegurado a escala nacional, mediante los impuestos, pero no existe nada
equivalente a escala internacional.
El estándar fijado en los países
ricos industrializados es alcanzar la educación secundaria para todos. Las
estrategias de educación global adoptaron un referente muy inferior, la
educación primaria, que los niños pueden terminar, en algunos países, a los
nueve años. El acento puesto en la calidad de la educación, no nos ha llevado a
preguntarnos si la educación excesivamente breve debería poder considerarse
aceptable. Según los criterios de la OMD, hay niños que pueden terminar su
educación obligatoria con 9 ó 10 años, considerándose un éxito. Las estrategias
de educación global, al no considerar los instrumentos internacionales de
derechos humanos, han permitido este nivel intolerablemente bajo.
La norma legal es que los niños
deberían estar escolarizados hasta que tengan la edad mínima para empezar a
trabajar. Esta edad globalmente es de 14 años, mientras que, en las estrategias
globales, la edad aceptada globalmente para abandonar la escuela es de 11 años.
Se institucionaliza la discriminación, ofreciendo a los pobres mucho menos. Son
necesarios como mínimo seis años de escolarización para una simple
alfabetización, pero no hay “control de calidad” si la educación primaria dura
sólo tres o cuatro años.
Ante la incapacidad de los países
pobres con poblaciones jóvenes de financiar la educación se pensó en la
cooperación internacional. Sin embargo, la tendencia global es transferir la
responsabilidad financiera a las comunidades locales y familias, lo que
contradice el requisito de los instrumentos internacionales de derechos humanos
de universalizar las obligaciones gubernamentales como contrapartida del
derecho universal a la educación. Institucionaliza la exclusión económica de la
educación.
Existe una prevalencia de la
educación de pago, en lugar de gratuita. La región más afectada es el África
Subsahariana y la menos América Latina, al tener un compromiso por la
secundaria gratuita, y no únicamente por la educción primaria. Mientras África
ha atraído hacia sí una inmensa atención internacional, en cambio apenas ha
habido publicidad para el problema de Europa del Este y Asia Central, que es la
segunda región más afectada.
La transición de la educación con planificación centralizada, general y
gratuita a una educación basada en el mercado es un indicador de la correlación
entre la pobreza y la política. La exclusión de la educación basada en la
pobreza no se limita a los países pobres, también afecta a las cuotas a pagar
en base a decisiones políticas en escuelas primarias de Israel o de Nueva
Zelanda. Las cuotas son un indicador de la práctica cambiante que tienen los
Estados, que trasladan la responsabilidad financiera de la educación al
gobierno y las familias. En los países ricos el motivo no ha sido la pobreza
sino las políticas.
La exclusión de la educación debido a la pobreza debería ser parte
integrante de las estrategias educativas globales, pero no es así. El Banco
Mundial ha admitido “que los niños de cualquier país que no están escolarizados
actualmente son aquellos menos capaces de contribuir al coste de la educación.
La educación primaria es una inversión cuyo beneficio no es inmediato y
pertenece a la legislación pública, reflejándose el derecho a la educación en
las responsabilidades gubernamentales correspondientes. La inversión en
educación debería hacerla el gobierno porque proporciona intereses económicos a
largo plazo y, únicamente, si se combina con otros recursos. La negación del derecho a la educación
desencadena la exclusión del mercado laboral, y ésta, a su vez, de la seguridad
social debido a esa condición. Cuando la pobreza es consecuencia de la negación
de derechos humanos, como pasa en el caso de las chicas, la solución pasa
necesariamente por la afirmación y la aplicación de los derechos humanos,
empezando por el derecho a la educación.
Las cuotas en la escuela pública están especialmente generalizadas en
África, también hay un momentum
gubernamental creciente hacia la liberación de obstáculos financieros para la
educación. Las matriculaciones descienden donde la educación es de pago y son
mucho más elevadas en los países que han empezado a eliminar tasas escolares.
En Europa del Este y Asia Central,
la educación era gratuita y obligatoria antes de la transición de una economía
de planificación centralizada a una de mercado. El efecto ha sido profundo y
negativo sobre la educación anteriormente gratuita y para todos, estando en
vías de extinción. Todos los países de la región mantienen las garantías
legales de educación gratuita, pero se está convirtiendo formal o informalmente
en un privilegio para quienes pueden pagar su coste.
Los presupuestos inadecuados para la educación pública estuvieron en el
origen de la fórmula del Banco Mundial de imponer cuotas, fórmula que guía las
políticas y prácticas en muchos países. La educación recibe habitualmente una
financiación menor de la necesaria para garantizar su calidad para todos los
niños. Se imponen pagos a las familias en forma de subsidios inversos. El coste
de la educación varía entre y dentro de los países, dependiendo de un abanico
de factores: porcentaje de niños en edad escolar dentro de la población,
dispersión o concentración geográfica, diversidad respecto al idioma o la
religión, etc. Quienes son demasiado pobres pueden quedar exentos de las cuotas
a pagar, pero el procedimiento suele ser demasiado engorroso o humillante para
llevarlo adelante, o a veces demasiado caro. No puede transferirse a las
familias, en los casos de pobreza, pues les impide contribuir y como
consecuencia, los niños tienen que trabajar en lugar de ir a la escuela.
Cuando se adoptaron los estándares de los derechos humanos, que
establecían que la educación fuera gratuita y obligatoria, hubo un consenso
global que los respaldaba. Las matrículas se incrementaron rápidamente en los
años 60 y 70 y luego se detuvieron debido a las crisis económicas y a la
reducción de la financiación pública. La disminución de ventajas fiscales para
la educación condujo a la disminución de matrículas en la enseñanza primaria y,
también, a una nueva definición del rol del Estado. El Banco Mundial ha ido
modelando la educación en un sentido que es exactamente el contrario al que
manda la ley. Por otra parte, sólo el 2% de la financiación educativa procede
la ayuda internacional, el 35% es privado, mientras que los gobiernos financian
el 63% del coste. No cabe duda de que es paradójico que, en los países más
ricos, la financiación gubernamental de la educación sea mayor, mientras que,
proporcionalmente, se transfiere mayor coste a aquellos que están menos
capacitados para soportarlo.
Tras el final del milenio, ha habido un creciente consenso global sobre
la necesidad de hacer gratuita la educación primaria y, de esta manera,
reivindicar una parte de los instrumentos internacionales de derechos humanos.
Paradójicamente, esto no nos ha conducido a identificar los pagos que se han
impuesto y que hacen que la educación primaria no sea gratuita. La razón es que
los gobiernos que luchan para proveer educación primaria gratuita están
expuestos a contrapresiones. Las estrategias para reducir la deuda requieren
una sostenibilidad fiscal de su política de educación. El pago de la deuda
tiene prioridad sobre las obligaciones de los derechos humanos, porque las sanciones
por su incumplimiento son inmediatas y caras. Siempre que no haya información
del coste real de la educación nominalmente gratuita, no se puede informar
sobre las estrategias de financiación. Por lo tanto, el Banco Mundial se ha
convertido en la fuente
de información.
Un estudio interno del Banco Mundial
mostró, en 2002, que los cobros (“cuotas”) estaban mucho más extendidos de lo
que se había supuesto (97% de los 79 países encuestados). Fueron impuestos
incluso allí donde las leyes de los deudores proponían que la educación
primaria debería ser gratuita. Esto ha revelado el enfrentamiento entre la ley
y la política del Banco Mundial y el silencio obtenido “porque estas cuotas
pueden ser oficialmente inconstitucionales”, como en Oriente Medio y el Norte
de África, o “porque pueden ser técnicamente ilegales, como en la mayoría de
los países de la Comunidad de Estados Independientes”.
Este reconocimiento abierto de que los cobros directos en la educación
pública a menudo incumplen la ley, demuestra que en el Banco Mundial se sabe
que éste respalda políticas públicas que son ilegales y también hacen peligrar
su compromiso de reducir la pobreza. La investigación de los Documentos sobre
Estrategia de Reducción de la Pobreza (DERP)
no incluye el examen sobre educación primaria gratuita o de pago. Estos
documentos han sido descritos como “los documentos principales de planificación
del desarrollo”
que pretendían “permitir y reforzar las asociaciones entre donantes y países en
torno a un marco de desarrollo común”. El anuncio formal, por parte del Banco
Mundial, de que no respalda y/ni se opone al pago de cuotas en educación
primaria, no se ha traducido en un análisis de estas obligaciones, que debería
haber incluido el proceso de apoyo a los DERP. Esto muestra que la retórica del
Banco Mundial no se ha traducido en medidas políticas, al menos hasta el
momento.
Muchos gobiernos se refieren a su
incapacidad, más que a su falta de voluntad, para introducir o restaurar la
educación gratuita, a consecuencia de las reglas que imponen los acreedores
para la devolución de la deuda. Los derechos humanos necesitan que el imperio
de la ley llegue a las finanzas globales y a las estrategias educativas, porque
éstas pueden aniquilar los derechos individuales. A escala nacional, la
solidaridad se practica mediante la obligación de pagar impuestos con los
cuales se suele financiar la educación. A escala internacional, la
universalidad del derecho a la educación se basa en la premisa de una
cooperación internacional para igualar las oportunidades de disfrutar del
derecho a la educación, aportando un complemento a los recursos insuficientes
de los países pobres. Esto va dirigido a aquellos países que pueden ofrecer
ayuda financiera para hacer que la educación primaria sea universal en todo el
mundo.
[1] Tomasevski, K.: Dulces
palabras, amargos hechos; en Naya, L. M.
y Dávila, P. (coord.) (2006): El derecho a la educación en un mundo
globalizado, Tomo I, Espacio universitario, Erein, Donostia
[2] Programa de las Naciones
Unidas para el Desarrollo: Informe sobre los Objetivos de Desarrollo del
Milenio 2009; en Internet http://www.undp.org/spanish/mdg/basics_ontrack.shtml
